El riesgo se asigna

Máxima de las Asociaciones Público Privadas:

El riesgo se asigna al mejor administrador del riesgo

Esta máxima refiere a la función principal de este instrumento: la asignación de riesgos. ¿Qué es lo que podemos hacer mejor en la sociedad según el rol que desempeñemos?

Desde una perspectiva podría decirse que lo mejor es privatizar todo: los bancos, la luz, el teléfono, los cetram, las calles, la vida. En el extremo opuesto, lo mejor es que el gobierno maneje todo, la educación, la salud, los motores de la economía, la extracción de minerales. ¿Por qué irnos hacia uno u otro extremo, o por qué optar por matizar?

En la lógica privatizadora del salinismo, simplemente el privado hacía las cosas mejor. Luego resultó que no, o no precisamente.

En la lógica estatista de López Portillo, cada estatización era una conquista social. Luego también resultó que no, o no precisamente.

Como el estado era mal administrador de los bancos los privatizó “caro” y luego esta privatización salió más cara: los bancos quebraron y hubo que rescatarlos. Algo falló allí. ¿Habría sido mejor el desempeño económico del país con una banca nacionalizada hasta el día de hoy? Pese a todo lo que representa la banca privada (comisiones, tasas, utilidades excesivas), no me atrevería a decir que la estatización habría funcionado mejor.

Un gobierno puede endeudarse y construir lo que sea. Cierto. ¿Por qué sí endeudarse o por qué optar porque un ente privado lo haga cuando buscamos para atender una necesidad pública? Bajo esta perspectiva, todo depende de quién será el mejor administrador de ese riesgo.

Supongamos que consideramos preferible la inversión pública a la privada en los temas relacionados con bienes públicos. Lo que esperaríamos es un mejor desempeño público que el privado; y aquí vienen varias reflexiones:

  1. Los funcionarios somos villanos. Ante un estado ineficiente, hay un prejuicio contra el funcionario (corrupto, inepto, vividor, etc.).
  2. Los funcionarios estamos enredados en una telaraña de reglas, intereses y carencias que nos limita la eficiencia y la eficacia.
  3. Hay siempre en el anhelo social una figura mítica que actúa con absoluta transparencia, eficacia y eficiencia (“estaríamos mejor con … “).

Es tal el escepticismo sobre los funcionarios, los gobiernos, los políticos, las reglas, que resulta un contrasentido esperar más de la inversión pública que de la privada en la gestión de bienes públicos, aún cuando una sirva para una cosa y la otra para otra.

En otras palabras ¿de verdad queremos que el gobierno arregle los Cetram en vez de que lo hagan inversionistas privados? ¿A cambio de sacrificar qué proyectos, puesto que las capacidades y presupuestos son limitadas?

Agradecido por la crítica más aguda que he recibido a un artículo mío, aún sin compartir los puntos de vista, me encuentro con esta reflexión:

En fin, los oscuros retruécanos burocráticos y la incapacidad de administrar lo público son usados por funcionarios, una y otra vez, como excusa, haciendo de sus defectos, virtudes: como no tenemos dinero (que habría que traducir a como no sabemos administrar el dinero) está bien que invierta otro; como no sabemos qué poner ahí, está bien que el que invierte lo decida; como no sabemos gestionar ni administrar el proyecto, está bien que lo haga el inversionista. Así, proyectos necesarios para la ciudad se hacen siguiendo no siempre ni fundamentalmente el interés común o —como escribe hoy Salvador Camarena— se dejan de hacer por la falta de capacidad de gestionar y explicar con transparencia las propuestas.

¿Para qué es bueno el gobierno? El gobierno tendría que ser el mejor administrador de las garantías individuales. “Shopultepec” era una mala idea por muchas razones, pero una de ellas porque asignaba la gestión de las garantías a un privado: al forzar el disfrute del supuesto “espacio público” a una lógica de centro comercial privatizaba la gestión de las libertades individuales.

El gobierno no tiene por qué ser buen administrador de terrenos (sí, dije terrenos y no bosque). La concesión de los Centros de Transferencia Modal (Chapultepec, Indios Verdes, Martín Carrera, Constitución de 1917, etc.) supone dos cosas:

  1. Un actor privado asume una responsabilidad respecto a la gestión del espacio, a cambio de la explotación inmobiliaria del predio.
  2. El gobierno, en su calidad de mejor administrador de las garantías, articula las necesidades públicas con el interés privado.

En toda esta historia hay fallas importantes, por supuesto: ¿Con qué procesos institucionales garantizamos que el beneficio público sea el adecuado y que el privado no “se sirva con la cuchara grande”? Y esto sólo se podría lograr si la Ciudad de México cuenta con un mejor entramado institucional en materia de Asociaciones Público Privadas.

El usuario del transporte sólo necesita conectar entre los distintos modos que convergen en Chapultepec o cualquier otro, de manera cómoda. Para lograrlo, un inversionista propone la explotación inmobiliaria del espacio durante cierta cantidad de años, al final del periodo entrega al gobierno bienes susceptibles de explotación pública. Para unos está mal, para otros, es una manera de gestionar riesgos:

  1. Se garantiza un espacio en funcionamiento para la operación del transporte público
  2. Se recibe una contraprestación derivada de la explotación comercial
  3. Se mejora el entorno

Podríamos endeudar al gobierno y hacer la mejora al paradero. Esto nos “evita” la construcción del hotel y del edificio de 49 niveles, para sólo operar (incluso sin comercio si fuera posible) el Cetram Chapultepec. Esta perspectiva tiene algunos defectos:

  1. Prejuzga negativamente estas construcciones.
  2. Supondría que el Valor Presente Neto de endeudar al gobierno es superior a la Asociación Público Privada, por ejemplo con un incremento en la captación de predial y otros impuestos, derivada de estas mejoras.
  3. El gobierno será un buen administrador del Cetram renovado.

 

El gran error es pensar que el “socio privado” está por un tema de financiamiento: está por una cuestión de gestión del riesgo. Saca el máximo valor impactando positivamente al usuario. Gobierno no podría sacar ese máximo valor y en el largo plazo no podría sostener un nivel de servicio en el Cetram y sus alrededores sin un administrador privado (mejor gestor del riesgo).

La deuda gubernamental sería una gran idea si el gobierno fuera el mejor administrador de todos los riesgos, pero insisto, no es el caso ni tendría por qué serlo. El gobierno aboga por sus ciudadanos y con base en esa tutela acuerda con un privado la gestión del espacio. Insisto, me parece el esquema adecuado.

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Cetram Chapultepec

Explicaré por qué defiendo el Cetram Chapultepec y por qué no lo considero comparable con el Corredor Cultural Chapultepec (CCC), cuyas diferencias son muchas.

De entrada, explico algunas cosas, mi apoyo al proyecto del Cetram Chapultepec es anterior a mi entrada al gobierno. Incluso puedo referir una reunión en la que estuvimos, a inicios de año, en el despacho JSa, algunos de los involucrados en la oposición al CCC, así como los inversionistas y el propio Javier Sánchez. Hice muchas preguntas y también di algunas explicaciones respecto al funcionamiento y los incentivos de las estaciones intermodales.

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Conozco y simpatizo con el proyecto del Cetram Chapultepec desde hace casi 3 años. Enumeraré algunas ideas de por qué considero que es positivo el Cetram Chapultepec.

  1. Una de las críticas está relacionada con la tendencia a pasear al viajero, a fin de forzarlo a pasar por una zona comercial. Esto ocurre en Ciudad Azteca y en El Rosario, donde el modelo de negocio se basa en un centro comercial que paga las mejoras en la transferencia modal. En el caso de Ciudad Azteca, que era una pocilga antes de existir el Cetram, el usuario viene en el metro al nivel de calle y sube dos niveles antes de entrar al Cetram y luego vuelve a bajarlos; allí la mejora estuvo en la seguridad. En El Rosario ocurre más o menos el mismo paseo, pero a mi juicio El Rosario no estaba tan mal como Azteca. En Chapultepec, sin embargo, la fuente de repago del proyecto no está centrada en el comercio sino en la inversión inmobiliaria (oficinas y hotel). El usuario no pasea innecesariamente para cambiar de modo o ir a algún destino en la zona. El desarrollo sí plantea comercios, pero no desvía al usuario para que pase frente a ellos.
  2. ¿Está mal que se construyan oficinas y hotel en una zona “saturada” de oficinas y hotel? Primero habría que definir “saturada”. Sin embargo, es una ciudad cuyo dinamismo se mantiene a partir de una serie de actividades productivas, particularmente la construcción y los servicios. Si un inversionista decide construir hotel y oficinas es porque hay mercado, y si hay mercado suponemos son buenas noticias: más visitantes a la ciudad o más negocios abriendo. Sé que estoy simplificando, pero el hecho de que en ciertas zonas de la ciudad veamos muchas grúas de construcción habla de un dinamismo económico y oportunidades para la ciudad.
  3. Respecto a los impactos de un edificio de 49 niveles o un hotel de 10 niveles en la zona: agua, drenaje, luz, estacionamiento, basura. Esta es una preocupación pertinente, puesto que otros desarrollos han afectado la dotación de servicios a vecinos. Este desarrollo debe garantizar que todos sus impactos sean mitigados.
  4. En el caso del estacionamiento, se habla de 378 cajones. En Londres la torre sólo tendría los lugares destinados a la logística, pero en nada se acerca a los aproximadamente 3 mil cajones de la Torre Bancomer o los 1161 cajones de Torre Reforma. A plena ocupación y suponiendo 5 usuarios por cajón al día, el estacionamiento tendrá, en la hora pico, poco más de 6 movimientos promedio por minuto. En buena medida esto se debe a que es una torre pequeña (me refiero a la base), pese a su altura.
  5. El CCC era un centro comercial elevado sobre una vialidad histórica. El desplante ocurría a lo largo de todo el camellón, aún cuando en algún momento se dijo que era sólo en el estacionamiento de la policía, un espacio perdido por recuperar. En este caso el desplante ocurre en el área del paradero norte, también un área perdida, pero genera una calle peatonal donde sólo hay paso de autobuses al día de hoy. Algunos insisten en comparar los proyectos porque ambos nacen de un espacio “patrimonial” (me refiero al patrimonio de la ciudad no a su valor histórico o artístico), público, en el que podría haber jardín, plaza o árboles. Yo creo que la composición de elementos también forma el espacio público. No era el caso una mole horizontal de un kilómetro de largo donde los transeúntes debían pasar debajo de un viaducto comercial, a un conjunto de elementos en 1.50 hectáreas, generando espacio público no muy distinto como el que tenemos en muchas calles de la ciudad, y favoreciendo la permeabilidad a nivel.
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  6. La operación de uno de los paraderos será a desnivel. Para algunos esto es imponer costos a los usuarios del transporte. No comparto la perspectiva por varias razones. Para los usuarios del metro la distancia se acorta al transporte de superficie (buses), así que en una perspectiva de equidad unos ganan y otros pierden, pero es lo de menos. Sostener la operación del transporte en Planta Baja representa un desperdicio relativo (algo que sin embargo ocurrirá en otros Cetram que sean modernizados y que ya pasa en El Rosario, Azteca, Zapata o Tepalcates). El espacio de mayor valor es el de Planta Baja, así que ese es el que debe dedicarse al comercio. Si el transporte opera en los pisos 1 o -1, la relación del transporte con la calle (la gestión del espacio) es más ordenada; en cambio, si opera en planta baja se reduce la permeabilidad del espacio y el peatón en tránsito enfrenta ruido, contaminación y una relación más “dura” con el entorno. Cuando digo que operar en PB conlleva un costo de oportunidad no me refiero sólo a lo económico, también a lo urbano y lo social. Mi perspectiva es que siempre hay que buscar que el transporte opere en un nivel distinto al de calle, salvo que el área de operación sea pequeña, cuidando no desviar al usuario.

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  7. ¿Inversión pública o privada? Los Cetram siempre han funcionado mal porque siempre han sido gestionados por el gobierno de la ciudad. El gobierno es un mal administrador de esos espacios: son peligrosos, sucios, desaprovechados, mal iluminados … y bien ubicados. En Ciudad Azteca la operación está a cargo de un privado y dentro del Cetram el transporte opera bien (no así con las rutas que ya no cupieron). En El Rosario la operación sigue a cargo del gobierno de la ciudad, cada ruta ocupa mayor espacio, a tal grado que el Metrobús ya no cupo. Si algo tengo que cuestionar de la gestión privada de los Cetram es que el piso de operación seguirá a cargo del Gobierno de la Ciudad de México. En mi perspectiva conviene más que sea administrado por privados, aunque entiendo que para Chapultepec se incorporarán elementos tecnológicos que mejoren la operación.
  8. ¿Quién le dio el uso de suelo a los edificios del Cetram? Hay quien cuestiona eso, que no pasó por la Asamblea Legislativa la determinación del uso de suelo. Desconozco los detalles respecto al Cetram, pero es claro que existen una serie de instrumentos y normas barrocas con las cuales cualquier zonificación es posible en la ciudad: la propiedad de la ciudad se zonifica, al convertirse en predio toma su potencial por criterios de vialidad; al parejo se zonifican monumentos, por ejemplo la Fuente de Belén, y luego ésta transfiere su potencial a los edificios, así hasta completar los niveles buscados. Procesos más, procesos menos, algo así ocurrió en el Cetram … y algo así ocurrió para el Hilton Alameda, para Mitikah, para cualquier torre de Paseo de la Reforma, para Pedregal 24, etc. Yo soy partidario de normas muy simples: si en algún lado se pueden construir 100 pisos, definamos requisitos y pagos y listo. Los esquemas indirectos y barrocos favorecen la especulación, por decir lo menos. Más que el Cetram, el quid está en las reglas vigentes ¿por qué no llevar la discusión por ahí, es decir, por la simplificación de las reglas?
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  9. ¿Están mal los rascacielos? Las grandes ciudades tienden a elevar sus densidades en los polígonos de negocios. La industria de la construcción se beneficia de ello y esto genera empleos y derrama económica. Claro, hay un tema de escala. Torre Mayor y Torre Reforma, por ejemplo, dan la espalda a sus vecinos; lucen una fachada esplendorosa y un contorno decaído, y de paso la calle de atrás queda en abandono. Torre Bancomer sí mira hacia todos lados, pero impacta con su mega estacionamiento. ¿Estas condiciones son inherentes a las torres? Mitikah está al lado de una iglesia del Siglo XVII, como la Catedral de San Patricio en Nueva York está rodeada de rascacielos que la sobrepasan. La torre del Cetram mirará hacia Chapultepec, hay mucha gente a la que le gusta tener esas vistas; al mismo tiempo los rascacielos hacen paisaje, quizá no para todos, pero desde que era niño la Torre Latino era parte de las postales de mi ciudad. Si están mal, prohibámoslos; si lo que están mal son sus impactos, trabajemos en ello.
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  10. ¿Podemos quitarle rutas al Metro Chapultepec y así evitar el Cetram y hacer espacio público. Sería ideal, pero no deja de ser atractivo tener una terminal de autobuses en una zona tan céntrica, porque da conectividad a los trabajadores. Yo más bien reestructuraría: la Ruta 2 opera el ramal Chapultepec – Prepa 5 y el Chapultepec – Aragón ¿no podrían unificarse y tener terminales intermedias de menor escala en puntos de menor valor económico? el Trolebús Chapultepec – Velódromo y el Chapultepec – El Rosario podrían ser una misma ruta con otras terminales intermedias, lo que reduciría los transbordos. Al mismo tiempo, algunas rutas del Estado de México, basadas en combis y vehículos de baja capacidad, podrían tener terminales menos céntricas para que no circulen por Reforma, que al estar saturada sólo debería recibir autobuses de más de 11 metros. También veo en Chapultepec la terminal de un ramal de Metrobús Línea 3 (Etiopía–Chapultepec, por ejemplo) o de una ruta desde Pantitlán. En todo caso esta reestructuración de rutas debe ocurrir en toda la ciudad, independientemente de la construcción de los Cetram.
  11. ¿Está mal la inversión privada? Tenemos la costumbre de satanizar fácilmente la inversión privada, pero nuestra economía depende de ella. Todos nos beneficiamos, unos más y otros menos, de que ocurra. Faltan mecanismos de transparencia, faltan instituciones y procedimientos dedicados a desarrollar y evaluar las Asociaciones Público Privadas. Faltan Asociaciones Público Privadas a distintas escalas, no todo son grandes asociados. No hemos dejado claros los mecanismos para valorar y definir la Tasa Interna de Retorno y la Tasa Interna de Retorno Social, los incentivos y castigos al desempeño de los socios privados, la vía para acercar socios al gobierno.
  12. El CCC era una máquina de riesgos. Su no construcción es espejo de los riesgos que representaba, finalmente dejó obligaciones del gobierno para con un inversionista; su construcción conllevaba otros riesgos: ingeniería, finanzas, urbanismo, seguridad, etc. En el Cetram Chapultepec veo bien gestionados los riesgos, por supuesto a reserva de hacer una revisión escrupulosa de los instrumentos jurídicos que la respaldan. El mayor riesgo, para mí, está en la operación del transporte público pues, como decía, quedará a cargo del gobierno de la ciudad.
  13. Los empleados que trabajen en el edificio de oficinas tendrán alternativas directas de transporte; a diferencia de otros que deban tomar un transporte adicional, por encontrarse más retirados. La construcción de edificios de oficina o vivienda cerca de las estaciones del metro contribuye a la no generación de emisiones al hacer la conexión mucho más cómoda con el transporte público. Eso no se puede ni debe soslayar. El desarrollo inmobiliario debe ser favorecido donde haya infraestructura para el transporte.

Dejo aquí las reflexiones. Siempre compartiré mi pensamiento de manera franca. Aquí están las entradas pasadas de mi blog, en tuiter pueden ver mi historial, algunas cosas en Facebook. No estoy borrando nada. Mi quehacer público no debe modificar mi forma de pensar. Estoy defendiendo los temas del gobierno con los que simpatizo; también tengo diferencias, pero no saldré a criticar temas en los que ya expresé mi opinión antes de ser Coordinador General, pero allí está el registro de lo que pienso. Recalco un detalle: no debo someter mi perspectiva de la ciudad a un espacio temporal que se acaba en 2018, mi perspectiva general no cambia por ser parte de un gobierno.